重庆水利发展史

　　我国水务管理体制改革最早是从深圳开始的。深圳特区成立之后，社会经济和城市建设高速发展，多家管水的体制使得原本薄弱的城乡供水、防洪等基础设施更加滞后。1991年、1993年深圳连续两次遭受严重的“水荒”和“洪灾”，直接经济损失高达26亿元。深圳市从城市发展的实践和连续发生的洪旱灾害中，深刻认识到水资源分割管理的弊端和水务统一管理的重要性，借鉴香港水务管理的经验，于1993年7月组建了水务局，将原水利局、城管办、规划国土局、建设局行使的管水职能，全部归并水务局统一行使，解决了“四龙”管水的体制弊端。开创了全国城乡水务一体化管理的改革先河。
　　2000年5月上海借鉴国内外水务体制改革的成功经验，率先在全国省级政府机构中第一个成立水务局。新建的水务局聚合水利、供水、排水 三大行业，归并城市防汛、城乡供水、排水和污水处理、地下水管理、计划用水和节约用水五大职能，开创了水务管理新格局。目前，上海水务内外关系基本理顺，办事效率提高；水安全、水资源、水环境体系建设得到加强；水务建设管理市场初步培育，经济效益明显提高；水务企业逐步走上外有监督、内有约束、适度竞争的发展轨道。
　　湖北省武汉市2000年9月，在新一轮的机构改革中，组建了武汉市水务局，将过去市水利局、防汛办的全部职能，市公用局、市市政局、地矿办承担的城市供水、排水、污水处理、计划用水、节约用水等职能，全部归并水务局。辖区内各区县也相应成立了水务局。实现全市城乡水务一体化的管理格局。
　　（二）三市进行水务体制改革取得的成效
　　三市依照水的自然规律和中央治水的方针，成功地进行了水务体制改革，实行了水务一体化管理，取得了明显的成效。
　　1、理顺管理体制,精减了机构人员，提高了行政工作效率。
　　三市组建水务局后，将相关部门的管水职能集中归并到水务局，管理体制发生了根本性变化。水务局在业务上同时接受国家水利部、建设部、环保总局的指导。在城市水网建设、排水工程建设、污水治理、水污染防治工作等方面积极与规划、建设、环保部门密切配合，形成了“一龙管水、团结治水”的局面。
　　在机构职能方面：一是机构精简，人员精干。如：上海市原有市一级涉水管理部门9个，共有涉水人员约210人，新组建的市水务局定编110人，精减100人，精简率47%。符合政府职能转变的要求。二是责权一致，便于协调。一个行业，多头管理，就会职能交叉，责任不清，协调环节多，工作效率低，经常出现管理“越位”、“缺位”、“错位”的现象。实现职能归并符合中央行政审批制度改革的精神。三是力量集中，便于办大事。三市在实行水务一体化体制后，整体力量得到集聚，上海集中力量，对脏臭黑的苏州河进行了较彻底的治理，使水变清了，水质改善了，提升了沿河水景观，使两岸房价陡涨，带动了房地产、旅游、交通等产业的发展。深圳市的东江引水工程，在较短时间完成了主体工程，解决了深圳人民吃水难、吃优质水更难的问题。
　　2、加强了水资源的统一规划管理，促进了水与城乡建设的协调发展。
　　水是维系国民经济和人民生活的基础性资源，水务建设是城市建设的有机组成部分，规划则是联系两者的主要桥梁。过去受部门、行业、城乡分割体制的局限，各涉水部门虽有水规划，但研究单一功能的多，兼顾综合功能的少。多年来，没有一个城乡一体、全行业、全覆盖的水规划。规划的局限性和滞后性，不但影响了水行业内部的建设协调，而且直接制约城市功能、形象的提升。三市成立水务局后,积极以规划为龙头，开展调查研究，摸清家底，编制规划。上海认为：水不但是城市经济和社会发展不可或缺的资源和财富，更是文明素质、文化底蕴的象征，代表和折射着城市品位和形象。一个高品位的城市需要有高品质的水与之相适应。他们以深化治水理念为先，以编制描绘水景观蓝图为抓手，积极编制完成了《上海市水资源综合规划纲要》和各项专业规划，形成了较完备的水务规划体系，使整个水务工作有目标、有措施、有保障。计划“十五”期间投入360亿元，今年投入73亿元，按规划目标全力推进“四大体系建设”（即水安全、水资源配置、水环境治理、水景观建设），在与时俱进中努力打造与上海国际化大都市相适应的水务建设新局面，促进水与城乡建设协调发展。
　　3、加大开发建设力度，推进了水资源的优化配置。
　　水务一体化管理体制，为水资源的科学合理配置提供了体制保证。三市根据水利基础设施差、防洪不保安、供需不平衡、水环境差等问题，加大了投资建设和治理力度，使水问题得到了较彻底的解决。深圳市1993年＿2001年底，投资46亿元建起了防洪排涝工程安全保障体系，投资70亿元兴建了四座大中型水库和提水工程、8个具有国内先进水平的骨干自来水厂。现全市自来水生产能力比1993年增长90％，城乡供水普及率达96.7％，特区达100％。同时加大了城市污水处理，特区内已能完全满足污水排放量的处理需要，实现了优质水饮用、差水工业用，保证了社会经济发展的供水需求。初步形成了水资源保护、开发、利用、治理协调推进的局面。
　　4、加强了水务市场建设，拓宽了投融资渠道。
　　三市以水务一体化管理体制为依托，以改革为动力，以市场为导向，在盘活水务存量资产、建立投融资体制、做大做强水务市场等方面进行了有益的探索。上海水务局组建了水务资产经营公司，培育和规范了水务工程建设和水务设施营运两个市场。2001年成立了上海水务集团，向国内外相继推出自来水浦东公司转让部分股份组建中外合资企业、投资建设污水处理厂等若干个招商项目，预期年内可实现融资近50亿元的目标。
　　深圳市积极推进投融资体制改革，实现投资主体多元化。对以社会效益为主的防洪排涝等甲类项目，按照 “划分事权，分级管理”的原则进行管理，对涉及全市的重点防洪排涝和跨地区的水源工程，以市财政投入为主，对区域性的水工程由区、镇、村分级投入，做到“四个轮子”一起转。对乙类经营性项目，按照“谁投资，谁受益”的原则，充分利用社会资金进行建设。深圳市自来水厂已由自来水集团公司自行筹资建设经营，政府不再投资。宝安、龙岗的污水处理设施建设已实行了政府零投资，全部由不同的投资主体自行投资建设、经营管理。水务市场化的推进，既保证了城市供水，又减轻了财政负担，有力地促进了水务事业的发展。
　　事实证明，三市的水务体制改革是成功的，其成效已经正在逐步地显现出来，其前景是光明的。
　　二、我市水资源及其管理现状
　　（一）在水资源及开发利用方面，形势严峻，问题突出
　　一是当地水资源短缺，用水浪费大。我市人均占有当地水资源量为1651立方米，仅为全国平均水平的2/3，不足世界人均水平的1/6，根据目前国际上公认的“水紧缺指标”，我市属中度缺水地区，西部地区的中小城镇和东部部分山区缺水更为突出。另一方面用水浪费又相当严重，全市万元工业产值耗水量达172 立方米，国内发达城市则为70－100立方米； 水重复利用率为30％，国内发达城市为60％以上；我市还有3/4的区县（自治县、市）县尚未开展节水工作。
　　二是水资源开发利用程度低，供需矛盾大。全市水资源开发利用的总体水平大体只占当地水资源量的7.6%，过境水量的0.59%，全市水利化程度也仅为39%，比全国平均水平低13个百分点。到2005年缺水27.56亿立方米，到2015年缺水61.35亿立方米，供需矛盾十分突出。
　　三是水环境日益恶化。2001年我市污水排放总量为13.04亿吨（不含火电排放量），长江、嘉陵江重庆段河流水质状况以Ⅲ类、Ⅳ类为主，特别是枯水期的水质状况更差。全市集雨面积大于100平方公里的207条次级河流的污染状况也非常严重，其中被严重污染且基本丧失水资源使用功能的河流占1/4以上，总体上我市水质状况呈恶化之势。水质的不断恶化，严重影响了人民身体健康，进一步加剧了水资源的供需矛盾。
　　四是洪旱灾害严重，抗灾减灾能力弱。一方面市域内的长江、嘉陵江、乌江过境洪水几乎年年成灾，中小河流山洪频发，汛期地质灾害点多面广。而拦蓄洪水工程能力差、病害多，江河防洪工程量少、标准低、损毁重，加之非工程措施落后，防洪减灾能力十分脆弱。另一方面，全市均属易旱区，十年九旱，受旱人口多、面积大，年年都有不同区域的农业减产减收和人畜饮水难、中小城镇供水难的情况时有发生，特别是1998年的特大洪灾、2001年的特大旱灾给我市工农业生产和人民生产生活造成了巨大损失。
　　（二）在城乡水资源管理方面，体制不顺、矛盾重重
　　我市受传统思想和计划经济体制的影响，城乡水资源管理体制存在“多龙管水，政出多门”的弊端。
　　本市涉及水资源管理的主要部门有市水利局、市市政委、市环保局、市地房局等。市水利局依法对全市水资源实行统一管理和保护，负责水源工程建设，拟定全市水长期供求计划，水量调度分配方案；主管全市节约用水工作，组织水功能区的划分，监测江河湖泊的水量、水质，审定水域纳污能力，管理乡镇供水工作。市市政委主管城市的供水和排水工作，负责城市计划用水、节约用水工作。市地房局管理水文地质工作，负责地下水动态监测、评价和预报。市环保局管理污水防治，负责实施排污总量和许可证制度。
　　这种管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用的分割管理体制，使水资源的流域性和完整性被分割，地表水与地下水无法统一调配，过境水与工程蓄水无法统一调配，水质管理和水量管理相分离，河道管理和水源地保护不相衔接，不同水管理机构的职能相互交叉重叠。水资源管理体制不顺，严重影响了水资源的统筹规划、优化配置和综合效益，使区县（自治县、市）政府和供用水企业感到婆婆太多，无法适应，导致水资源管理的矛盾和问题十分突出，主要表现在：
　　一是水源工程和供水设施工程规划难协调、建设难同步，水资源调度与城镇供水难以形成合力。
　　目前，我市兴建了大量的蓄水、引水、提水工程，为城乡供水提供了水源保障。但由于目前水源工程、水资源调度由水利部门负责，城市供水主要由市政部门（或区县建委）负责。这种部门分割的管理体制，十分不利于水资源的统一管理，已经和正在制约着我市经济社会的发展：
　　①造成水库的优质水用不上、水资源白白浪费的局面。如：永川市建委负责管理的城市供水系统，其城市供水水源点本可以直接设在水利部门管理的卫星水库，通过管道直接进入水厂。但由于管理体制不顺，规划难协调，其城市供水水源点却设在了该市临江河上，由于该水源地水质极差，已经不能作为城市供水水源。作为补救方案，将卫星水库的水，放入到临江河，再通过取水点提水进入水厂。不仅造成了优质水用不上、水资源不能充分利用的局面，而且人为地增加了供水成本。
　　②造成重复投资，浪费巨大。如：南川市水利局为解决南川市城区供水水量不足的矛盾，争取国家立项兴建了肖家沟水库和日供水能力3万吨的城区供水管网系统，解决了城区的供水问题。但南川市建委又兴建了一套日供水能力2万吨的城区供水管网系统。出现了严重的重复建设，造成了巨额的资金浪费。
　　③不利于争取水利部巨额资金的无偿投入。目前，我市主城区饮水水源是长江、嘉陵江的Ⅲ类、Ⅳ类水，水质较差。今后，在三峡库区形成后，由于水流减缓，水质污染必将更加严重。水利部门本可以根据《重庆城区水资源规划》，争取水利部巨额资金投入，在主城区周边修建1-2座大型水库和一批中小型水利工程，实行联网调度，有效解决重庆主城区的优质供水问题，让市民喝上清洁、卫生的放心水。但由于水源建设和城市供水在体制上的分割，致使规划上难以协调、管理上难以同步、工作上难以形成合力，影响和制约了此项工作的开展。
　　二是无法有效控制水体污染等生态环境问题。
　　水资源的量是基础，但需靠质来体现其价值。控制污染的基本原理是污染总量不能大于江河湖泊的纳污总量。而目前我市水质管理和水量管理是不统一的，江河湖泊水库的纳污能力和纳污总量由水利部门制定提出，排污总量由环保部门制定提出，两个总量的不一致，是导致大量生产排污使水质急剧恶化的直接原因。另一方面，治理污染目前只是考虑减少现行污染量，对已经积累的本底污染和由此产生的二次污染无法控制，没有统一的部门对水质恶化负责。不统筹解决水资源管理体制矛盾，这些问题就难以解决。
　　三是多龙管水人为地增加了管理的难度。
　　有时往往一件事涉及到几个部门，需要两位以上的领导来协调。如我市水资源保护规划，按国务院和市政府的规定应由各级水行政主管部门负责制定并组织实施，但在实际工作中，规划部门、环保部门、市政部门等均有部分相关职能，在资料收集上、工作组织上、具体的实施中出现了许多问题，使得工作效率大为降低，管理力度大为减弱，无法真正实现水资源的科学管理。
　　四是没有人对水资源的供需平衡负责。
　　如从防洪角度考虑，当然是弃水保安，来年可能大旱但毕竟不是当务之急。从供水角度来说，城市是用水和排水高度集中区域，也是缺水问题最突出的地区、水污染的主要来源区。由于分割管理，水利部门和城市管理部门各自均无法实现水的供需平衡，没有人对水的供需平衡负责。同时，各供水水源地往往只顾本地用水，不管其他区域用水。因此，需从水资源系统及其与社会经济发展之间的关系来认识和研究水资源的管理问题。
　　五是难以真正节水。
　　一方面，市水利局作为本市的水行政主管部门，应该代表政府负责全市计划用水工作，但城市节约用水和计划用水又另有主管部门，这就造成了节水管理机构职能交叉，管理较乱。另一方面，多龙管水无法形成真正的节水机制，节水管理部门想推进节水工作，但卖水的自然想多卖，使得节水管理工作难以到位。1998年万元工业产值耗水：上海为29立方米、北京为41立方米（均不含火电），而我市则高达172立方米。重庆市离建立节水型社会的要求还相差很远。
　　三、改革我市水资源管理体制的对策和建议
　　根据学习考察情况和我市水资源及其管理体制方面存在的突出矛盾，现对改革我市水务管理体制提出如下建议：
　　（一）充分认识改革现行水资源管理体制的重要意义
　　改革现行水资源管理体制、实行城乡水务一体化管理是水资源自然属性的客观要求，是城乡经济社会发展到一定阶段的必然产物，是十五届五中全会提出的一项重要任务，是国内外水务一体化实践反复证明了的成功经验。
　　1、实行城乡水务一体化管理是水资源自然属性的客观要求。水资源具有循环可再生性、时空分布不均匀性、应用上的不可替代性、经济上的利害两重性等特点，而循环可再生性是区别于其他资源的基本自然属性，水资源始终处在降水—径流—蒸发的自然水文循环之中。这就要求人类对水资源的利用要形成一个水源—供水—用水—排水—处理回用的循环系统，即按照水的自然属性要求把水资源作为一个完整的系统进行统一管理，而不能按城市与农村、地表水与地下水进行人为的分割管理。因此，对水资源必须进行符合自然规律的高水平的统一管理。
　　2、实行城乡水务一体化管理是城乡经济社会发展到一定阶段的必然产物。城乡水资源分割管理体制是受建国初期生产力发展水平和认识水平的限制而形成的。改革开放以来，水资源作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，越来越成为经济社会发展的主要制约因素。随着城乡经济、社会、环境发展到一定阶段，这种分割的管水体制已经和正在阻碍生产力的发展，在城市地区表现最为突出，必须对现行的管水体制进行改革。上海、深圳、武汉水务局的成立，正是三地经济和城市发展的必然结果。
　　3、实行城乡水务一体化管理是十五届五中全会提出的一项重要任务。 中央十五届五中全会强调指出，要“改革水的管理体制，建立合理的水价形成机制，调动全社会节水和防治水污染的积极性” 。国家“十五”计划纲要明确要求“加大水的管理体制的改革力度，建立合理的水资源管理体制和水价形成机制。” 在2002年中央人口资源环境工作座谈会上，江总书记指示，要“通过改革水资源管理体制，促进水资源合理利用，提高水资源利用效率。”党和国家的这一系列重要指示精神，为改革水资源管理体制指明了方向。而成立水务局，正是贯彻党和国家这些重要指示精神的具体体现。
　　4、实行城乡水务一体化管理是国内外水务改革实践证明了的成功经验。从国际上看，国际上普遍认为现代城市要建立统一管理的道路网、电力网、水网和信息网四大网络，水网是至关重要的一环。水网统一管理的科学基础是水资源以流域为基础的系统管理思想。发达国家的城市大多建立了城乡水资源统一管理的体制，并取得了好的实践效果，例如巴黎对水务的统一管理被认为是世界上最好的模式之一，得到联合国的肯定和推荐。英国、法国、荷兰等主要发达国家都实行了涉水事务统一管理的体制。国外经验表明城乡水务统一管理有利于水资源优化配置和可持续利用；从国内各地近几年推进水务管理体制创新的情况和经验来看，截至2003年3月31日，全国已有1009个县级以上的行政单位实施了水务体制改革，占全国总数的42%，并取得了明显成效。
　　（二）理顺管理体制，组建城乡水资源统一管理的水务局
　　城乡水务统一管理是资源管理体制改革的必然趋势和发展方向，它体现了政府机构改革精简、统一、效能的原则和权责一致的原则，解决了政府部门职能交叉、政出多门、执法难、管理难等方面的问题。因此，建立水务管理新体制不仅是大势所趋、势在必行，而且时机条件已经成熟。
　　我市水务体制改革起步晚、进展缓慢，截止2002年4月底，全市40个区县（自治县、市）中，只有巫山县、梁平县、黔江区、南川市、秀山县、酉阳县、城口县、垫江县8个区县（自治县、市）实施了水务体制改革。因此，建议市政府早下决心，学习借鉴深圳、上海、武汉的成功经验，加快我市水资源管理体制的改革步伐，组建权威、高效、协调的水务局，将水利、供水、排水三大行业，防汛、城乡供水、排水和污水处理、地下水管理、计划用水和节约用水五大职能，全部归并到新组建的水务局，其好处在于：（1）有利于我市水资源的统一规划、综合平衡，保障各类生产、生活用水；（2）有利于水资源的优化配置，提高水资源的利用率，充分发挥水资源的综合效益；（3）有利于加强水源工程、供水工程建设，提高水质，保障城乡居民喝上优质卫生水；（4）有利于争取国家支持、筹集资金、集中力量办大事，实现我市的“城市净水工程”目标。
　　1、组建水务局应遵循的主要原则
　　一是水资源统一管理的原则。根据水资源的自然循环规律和以流域为单元进行管理的客观要求，建立一条龙的管理模式。即由水行政主管部门代表国家行使水资源权属管理，对水资源实行“统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质。”
　　二是政、事、企分开的原则。政府职能切实转变到宏观调控、公共服务和监督管理上来。企业单位按市场规律运作，并按现代企业制度进行自身建设。事业单位按政府授权进行工作，并对政府宏观调控提供技术支撑和决策支持。
　　三是精简、统一、效能的原则。调整各个管水部门的职责权限，将管水职能交由一个部门承担。公务员总数应比整个水管理机构的编制减少，但职责范围应予扩大。重点加强城乡水事活动的统一管理，水量和水质的统一管理等。
　　四是依法治水、依法行政的原则。积极加强水务法制建设，制定和修订水务法规和规范性文件，加强行政执法工作。
　　2．水务局的管理目标
　　水务局是保障水资源可持续发展的责任机构，水资源相关法律、法规的执行机构。水务局对水资源统一管理的目标：应当是保障水资源的供需平衡，城市洪水防御，水环境与生态维护。在统一管理水量、水质、生态环境的前提下，建立3个补偿机制：谁耗费水量谁补偿、谁污染水质谁补偿、谁破坏生态环境谁补偿。同时，利用补偿机制相应建立3个恢复机制：保证水量的供需平衡、保证水质达到需求标准、保证水环境与生态达到要求。水务局应是这6个机制建设的执行者、运行的操作者和责任的承担者。
　　3、水务局的主要职责
　　根据全国各地城乡水务管理的成功经验，城乡水务局作为政府统一管理水资源的职能部门。总体上讲，水务局的主要职责应当包括以下内容：在城乡范围内，负责水资源水量水质综合规划和监督实施；统一调配城乡地表水、地下水资源，统一实施取水许可和排（污）水许可制度，统一实施水资源保护监督管理；拟定实施从源水、供水、排水到污水处理回用的水资源利用、保护和价格政策，统筹城乡防洪、抗早、供水与排污、污水处理回用等水利基础设施建设和管理事务；组织和指导全社会节约用水工作；指导和规范供水、排水和污水处理等水产业的发展等。
　　（三）切实加强领导，积极稳步地推进我市水务体制改革
　　深化水务体制改革是治水思路和发展战略的重大转变，涉及几十年的传统管理体制和根深蒂固的传统观念，涉及多个管水部门的职能调整，是一项十分复杂艰巨的系统工程，需要各级党委、政府高度重视，充分认识水务体制改革的重要性、必要性和紧迫性，切实贯彻执行党和国家的治水方针，把理顺我市的管水体制摆上经济社会可持续发展的战略高度来研究，将其列入重要议事日程，切实加强领导，统一各方面的思想，协调各部门的关系，组织有关单位制定水务体制改革方案，本着总体推进、分步实施、因地制宜、形式多样的原则，积极稳妥地推进我市水务体制的改革，以彻底改变我市多龙管水的现状，开创水务管理新局面