如何完善政治协商会议制度

1.扩大参加政治协商的主体
伴随着改革开放的不断深人和社会主义市场经济体制的逐步完善，我国政治、经济、社会生活的各个领域都发生了复杂而深刻的变化，社会经济成份、组织形式、就业方式、利益关系、分配方式等发生了很大的变化，社会分层情况必然随之发生变化。尽管不可能，也没必要将政协改造为一个纯公民的协商组织，只要公民愿意就可以参加（公民参加协商还可以有其他途径），但在保持政协精英协商特色的基础上，适当地扩大政协委员的代表性和政协参加单位的广泛性，调整界别的组成很有必要。
第一，要增加非政府组织的力量。随着我国社会不断转型，社会管理体制改革的不断深化，权利义务关系和各类社会资源的配置都发生了很大变化。社区和非政府组织在社会治理中的地位日益凸现。但是，目前的政协组成单位中，没有非政府组织的席位（尽管有妇女联合会、工会等，但他们并非真正的非政府组织，也不是随着经济、政治体制改革而产生的），即使政协委员中有一些非政府组织和社区的成员，但人数非常少，很难发挥作用。而另一方面，非政府组织发展中存在着大量的问题。由于非政府组织属于新鲜事物，缺乏传统的固有表达平台，意见得不到反映，社会参与乏力。鉴于非政府组织在社会治理中的积极作用与他们协商资源缺乏的现实，应该将他们吸收到政协中来。
第二，调整工会界别，增加非公有制企业和农民工委员。随着我国城市化进程的不断推进、国有企业改革的不断深化、非公有制企业的不断发展以及农村人口向非农产业的转移，传统意义上的工人阶级已经发生了很大的变化。现有的工会界别委员，仍然是由国有企业的工会人士担任。这种状况已经不适用现代工人的实际情况，国有企业的代表很难真正代表非公有制企业和农民工的利益。因此，应当增加非公有制企业的代表和农民工代表。增加非公有制企业的代表还有另一重要的意义：现在政协中有了一定数量的非公有制企业主的代表，而非公有制企业主与非公有制企业员工的利益有较大的冲突，政协中只有企业主而没有员工的代表，显然是极不公平的，与协商民主的要求相背。
第三，调整农业界别，增加真正的农民委员。农民界别是政协最早的界别之一，第一届全国政协中，就有农民委员。但现在全国政协农业界有68名委员，却没有一个真正意义上的农民，委员都是官员和相关专家及学者。这种情况在地方政协中同样存在。三农问题是我国重大的社会问题，党和政府也一直关注三农问题，对三农问题最有发言权的应该是农民；而且随着时代的发展，农民中也已经出现了精英人物；因此，增加农民委员不仅可以扩大参加协商的主体，而且也
不会改变政协精英协商的特色。
2.完善协商方式
协商民主关注的是公共政策制定过程的利益整合和利益协调，更多的利益主体纳入到决策领域和决策过程中来，依靠相互平等的地位，通过对话、沟通、辩论、讨论等方式协商平衡冲突，达成共识。要使这一理论实现，应当做到以下几点：
第一，确认协商主体的平等地位。协商民主对于公共政策的参与过程除了首先要求参与主体的广泛性外，就强调参与主体的平等性。所有参与者都具有法律地位的平等性，没有人会因为权力与资源的缺乏而处于不公平的劣势地位，每个人的声音只因为其观点的理性与否而受到倾听。“政治共同体中，协商过程中的参与者都是平等的、自由的、理性的，不存在特殊成员的利益具有超越其他任何公民利益的优先性，参与者行为不受先定权威的规范或要求的限制，而只根据协商的前提和结果行动提出建议、或者批评，辩论必须具有充分的理由，协商不接受强力”。 [③]
我国的政治协商制度中，中国共产党处于领导地位，其他政党和各个社会界别则处于接受领导的地位。这是中国特色社会主义政治制度的独特设计，是我们必须坚持的。因此，协商主体的平等，首要的问题是共产党与其他主体关系的界定。共产党是领导力量，但这并不必然推出共产党与参加协商的其他主体地位不平等的结论。
共产党的领导是政治领导，方针政策的领导，方针政策应该是在听取各方（包括政协）意见以后决定，在听取意见的过程中，应该以平等的角色参与；共产党的领导是集体领导，它反对个人在政治协商中居于超然的地位和干扰其他主体发挥作用；其他党派的成员和共产党的党员一样，都是我国公民，享有宪法规定法律面前平等权利。所以，共产党在政治协商中以平等的姿态出现，充分尊重其他的主体。只有这样，政治协商才能取得实效。
第二，细化具体的协商步骤。协商主题确定后，按以下步骤进行：
准备阶段最应该要做的工作是信息的整理。信息之于协商民主好比证据之于诉讼。没有证据就不能赢得诉讼，没有信息就不可能有好的协商。根据协商民意测验的创始人斯坦福大学教授James SFishkin所作的多项调查，在得到更多的信息并进行协商之后，三分之二的人的观点和投票意向会发生改变。从知识角度讲，信息量的变化确实会带来政策态度的转变。所以，协商的组织者一方面应该准备必须的相关信息资料，并且尽早的传递给参加协商者，另一方面，协商的参加者应该主动收集信息。
协商民主主张平等、自由的公民以公共利益为取向，在对话和讨论中达成共识，通过公共协商制定决策。它鼓励公民政治参与和对话，倡导在价值多元的社会文化中，通过互相展示论点、
反复辩驳来达致不同利益的平衡、价值偏好的转换，求得共识。对话的过程是信息交流的过程，对话的过程是不同利益交锋的过程，对话的过程也是价值偏好转换的过程，所以，对话的过程就是公共利益形成的过程。当然，要实现这些功能，对话的规则是很重要的。比如对话中一定要给不同意见的人公平分配机会，不能由一方垄断发言机会；对话中不能人身攻击，更不能有暴力行为；参加者应该心平气和，倾听不同的意见；陈述自己的观点、反驳他人的观点都应该有充分的理由等等。只有公平、中立的规则才能得到参与者的认可。在这种对话过程中形成的公共政策或立法，由于根植于“多元价值一致”，而具有坚实的合法性。
协商主持者要对协商进行总结。总结的目的在于交代对所协商问题的处理意见。马上能决定的，宣布决定；还待进一步论证的交代将怎么处理；没有处理权力，也要交代如何向处理权的部门汇报。这些做法，总的要求是要让参加协商的人知道事情去向，以便他们继续关注。
第三，明确协商的效力。在协商民主理论看来，凡是涉及公共政策的事物都应该协商（当然这只是理想化的状况，很难真正实现），而经过严密的协商过程产生的结果应该对公共政策的制定有直接的影响力，公共政策也因此获得合法性和正当性。在我国的政治协商中，哪些事项需要协商，《政协章程》、中共中央的文件有较为具体的规定，也有一些惯例。当然，这些规定还有待进一步明确化，尤其是地方政协的协商事项还比较模糊。但最需要完善的是协商结果效力的问题。这个问题在目前的政治协商中是比较缺乏的。 [④]
二、以人民政协法制化建设推进政治协商制度的进一步完善
目前，许多地方的党委、政府在处理与政协关系方面随意性较大，就公共决策问题到政协的协商往往流于形式，甚至有的想协商就协商，不想协商就不协商；在具体实践中也有各种协商会、座谈会，但真正有效的双向互动的公共决策协商很少，有时协商会仅仅是政策说明会，致使许多应该在决策前协商或决策执行中需要协商的重要问题，得不到及时有效协商。即使协商后，政协提出的各种协商建议和意见对最终的决策并不起多少作用。原因主要在于，人民政协行使职能、开展工作的主要依据是《中国人民政治协商会议章程》，它对外并不具有法律效力。虽然2006年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中对党委、政府正确处理与人民政协的关系，进一步发挥人民政协的作用提出了要求，但这只是中国共产党党的意志，并不具有法律权威。
而在人民政协内部，《中国人民政治协商会议章程》对其职能活动的具体实施方面虽然具有约束力，但也不是法律意义上的约束力。如在政治协商的具体范围、内容、程序、方式等；民主监督的对象、方式、程序及其保障措施，参政议政的权限、范围、原则、方式等方面，都缺乏法律上的规定与约束。