论中美行政制度的异同

由于中美两国有着不同的历史、传统和法律制度，因而两国有关行政决定执行的概念有很大差异。在中国，行政决定的执行有两种含义：一种较宽，包括监督；违法行为的调查；对违法行为的处罚以及行政强制执行。另一种较窄，仅指行政强制执行，即政府采取措施迫使不履行义务的相对人履行义务。在美国，行政决定的执行涉及对行政机构规则或命令履行的监督与调查，以及解决履行争议的非正式裁决或正式的行政与司法程序。

在美国的行政法领域，当履行行政规则或决定有争议时，行政机构具有最初的执行权。行政执行的法律包括那些被认为是执行前活动的法律──即规范监督行政决定履行，提交表格和报告，检查和调查，以及和这些活动相联系的强制程序（传票）的法律；行政执行的法律也包括行政机构为确保行政规则或决定履行而采用的程序规范──非正式的解决程序和协定，请愿程序，在行政机构内进行的听证和上诉以及行政机构可能给予的制裁；最后，行政执行的法律还包含了规范民事或刑事法庭以及对不履行行政规则或命令而予以司法制裁的法律。在后两部分行政执行法律中，隐含着一系列的问题，涉及行政机构的执行权在何处终止，法院的执行权从何处开始。在行政执行的许多方面，行政机构的权力与法院的权力有相当程度的交叉。

在中国，行政强制执行的概念通常被定义为：当公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政决定中所规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同的状态（3）。

与美国的行政执行相比，这一概念较窄，它是法律执行的最后一个阶段，而不包含执行的其他阶段，如调查、协调和行政处罚等。

中国已经开始依法治国的巨大变革。法律改革的实质内容之一是规范政府，这也是行政法的主要内容所在。虽然行政法改革自身有许多内容，并且改革尚处在建立完备的行政程序法和规范行政的其他法律的早期阶段，但中国行政法工程的重要内容之一是如何建立一种行政秩序来确保行政决定的执行。到目前为止，中国的行政强制执行体系和机制仍然零散和不完整。对行政执行没有系统的做法，也没有统一的国家标准、规则和程序来规范各类行政决定的执行。由于美国的行政法较为发达，并且在行政执行方面行政机构和法院积累了相当的经验，因此，对中美行政执行制度进行比较，吸收各自的经验是非常有益的。

（一）中国行政执行概述

中国目前的行政执行制度是在近20年中逐步形成的。自1979年改革开放以来，法治观念的确立以及法律的制定成为改革的中心目标。随着法治观念的普及，尤其是法律的不断制定，行政执行制度和程序的缺乏已成为一个十分关键的问题。的确，法律不能得到忠实的执行已成为中国法治发展的一个主要障碍。

目前，行政执行，尤其是行政强制执行状况可归纳如下：

1.行政决定的执行

一般来说，在中国行政决定的执行包含三个阶段：行政监督、行政处罚和行政强制执行。行政执行的第一阶段是行政监督。在这一阶段，行政机关对受规范的相对人的活动进行一般检查。如果行政机关从有关的信息中得知某相对人违法，将进行具体的调查。如果调查结果显示违法确实发生，则进入行政处罚阶段。（4）行政处罚的主要目的在于对违法的当事人予以制裁。行政处罚既可以制裁违法者，也可以遏制违法。行政执行的最后阶段是行政强制执行，目标在于确保法定义务的完全履行。与行政处罚相比，行政强制执行主要关注法定义务的履行，而不是对违法者予以制裁。需要指出的是，虽然行政强制执行通常是行政执行的最后阶段，但有时行政强制执行与行政处罚也可同时进行。

2.行政强制执行立法

在中国，目前规定行政强制执行的法律有两部分：一部分是单行法律、行政法规和地方性法规的规定。这部分规定比较具体，并直接服务于实际需要。如《中华人民共和国海关法》第37条的规定。（5）另一部分行政强制执行的法律是《中华人民共和国行政诉讼法》、（6）《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，这些规定比较抽象，可适用于一般需要，如《中华人民共和国行政诉讼法》第66条的规定（7）。总的来说，虽然法律规定了行政强制执行，但已有的规定并没有达到改革的目标。有些规定非常原则，难于执行。此外，一些重要的问题没有包含在现行的规定中，如现行法律没有具体规定行政强制执行的程序。

3.行政强制执行的中国模式

概括地说，中国的行政强制执行模式是：“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关依法强制执行为补充”（8）。因此，人民法院是行政强制执行的主要主体，大多数行政强制执行权被赋予人民法院，一小部分被赋予行政机关。在实践中，这一模式运作不理想，尚有许多问题需要解决。如人民法院进行强制执行的范围和程序不明确，行政强制执行的手段不充分，人民法院对行政强制执行的任务缺乏充分的认识和准备（9）。

4.行政强制执行的案件情况

近年来，中国的行政强制执行案件迅速增长，尤其是申请人民法院强制执行的案件。统计数据指出，行政机关申请人民法院强制执行的案件数已超过当年相对人提起的行政诉讼案件数。人民法院面临许多压力，行政机关也常常为其行政决定得不到法院的及时执行而头疼。

5.中国行政强制执行面临的问题

目前，中国正在着手建立一套完备的行政强制执行制度。对中国来说，行政强制执行机制应建立在公正和效率的基础上，并努力在公正和效率两者之间寻找平衡点。

为此，以下几个问题必须予以考虑：第一，哪些国家机关有权设定行政强制执行？第二，哪些国家机关可以实施行政强制执行？第三，行政执行包含哪些内容？第四，行政强制执行应当遵循哪些程序？（10）

（二）美国行政执行概述

对美国行政执行的简短概述需要从美国行政管理的基本特征开始。首先，美国的体制是联邦制。这里我们将主要描述联邦政府的行政执行原理。同时要理解的是除了联邦政府的行政执行制度外，50个州以及许多地方政府各有自己的行政执行制度。美国联邦宪法的最高效力条款（11）使得在联邦、州以及地方的行政执行规则相冲突时，联邦法律具有最高效力，并且国家立法机关可以并经常就某些行政领域制定统一的行政执行要求。然而，通常是各州和比较大的地方政府建立他的自己的行政执行制度，作为联邦行政执行的补充。此外，在某些行政领域，尤其是在健康和安全领域，行政执行权为联邦和州政府所共享。最后，有一些行政领域，如土地使用规则，其执行责任完全由州和地方政府承担。

第二，权力分离原则使得联邦政府的行政执行机制在许多方面不同于大多数国家，包括大陆法系国家。与议会制以及世界其他的宪政模式不同，美国立法权与行政权的分离在行政执行中有着重要的意义。在美国，政府无论从法律上还是实践上都区别于总统。总统除了任命国会所设置的机构的官员以及要求这些官员以书面形式汇报在其责任范围内的事务外，行政行为的法律责任不受总统的直接影响。[10]相反，总统被赋予行政权并“负责”法律的“忠实履行”（12）。虽然行政官员，包括总统在内，在行政管理中有相当的影响，但权力分立确保行政机构的决定在一定程度上独立于总统的意愿。同时，一系列的外部控制可以确保行政机构自身不侵犯三权分立原则。由于行政机构经常同时具有国家政府的三种职能──制定规则；执行规则；裁决有关这些规则的争议──因此，要使行政机构在制定和执行规则时遵循有关的法律规定，以及有对行政机构决定可进行司法复审的机制的存在以提供法律控制，从而保证三权分立原则不被侵犯。

从某种程度上说，行政执行是政府的基本使命。影响公民行为的政府权力很大程度来源于政府可以采取强制措施，以确保政府规则的履行。因此，在实质上，政府的每一项职能都包含了行政执行。行政执行的手段包括罚款、监禁、禁止令、中止和终结令、福利的中止和许可的撤销等。行政执行的方法和程序有相当的差别，例如，取决于所履行的刑事职能，福利的管理，许可或规范项目。

因此，行政执行的内容随着政府职能的不同而变化。由于美国行政执行的原型被称为“命令和控制”规则，并且这一模式典型包含了美国行政执行的许多共同特征，因此，本文将用命令与控制项目模式作为行政执行的一个范例。

在美国，行政执行活动传统上被认为包含监督和调查阶段，以及对违法的指控。因此，行政执行包含了要求提交报告和审计，监督、检查和搜查，以及采取措施指控、制裁违法者和对行政执行决定进行司法复审。一般来说，行政执行是由制定被执行的规则和决定的行政机构来发动，而不是由专门的执行机构或法院来发动。此外，行政机构发动执行正日益被这样一种趋势取代，即在没有司法官员干预的情况下，由行政机构和当事人谈判，协商解决条款和条件，以保证行政规则和决定的执行。

在执行前，行政机构通常有几种执行选择。最基本的问题是行政机构要决定是否执行它自己的规则和决定。通常，行政机构被赋予自由裁量权来决定是否执行。仅在极少的情况下，如果行政机构放弃执行它的规则或命令，则当事人以外的人可以依法通过法院要求行政执行。因此，行政执行的决定要仔细考虑。一旦一个行政机构决定采取行政执行，可有几种选择，包括是否发动行政机构自己的行政执行程序，或通过法院的民事诉讼或刑事诉讼来寻求执行。此外，行政机构还有权同时发动行政机构的执行程序和司法执行程序，（13）如果在行政机构执行的同时发动诉讼，那么这种诉讼很可能是一个刑事指控。这是因为民事诉讼所能提供的救济很可能相同或类似于行政机构执行自身提供的补救。行政机构可以制定政策来决定执行的选择，例如建议哪种选择──行政机构自己的执行，民事诉讼或刑事诉讼──适合于哪些具体的情况。

一个典型的行政机构自执行案要经过三个左右的执行阶段。第一，行政机构将收集信息，了解违反行政规则或决定的行为是否发生。这些信息可能来自于当事人自动提交的表格或报告，或通过自我监督程序，或可能是行政机构检查的结果。第二，如果发现违法，行政机构将把案件带入执行阶段。这一阶段涉及听证前的程序，包括双方交换意见和材料以及听证前的解决会议。最后，如果违法者没有解决它与行政机构的争议，某些正式的行政

裁决程序将会启动，接着可能是行政机构执行决定的司法复审。这样，行政执行情况的巨大差异以及违法程度的不同趋向使行政机构的执行程序成为一种公开的和相对的不正式的程序，这种程序鼓励争议双方尽力采取非正式协调解决问题。如果不履行争议协调解决不成，正式执行程序将会启动。受影响当事人经过的执行阶段越多，正式程序或辩论性程序启动的可能性就越大。

在美国行政执行初始阶段，涉及信息的获取，即行政机构的规则和决定是否得到履行。由于没有这些信息，行政机构无法完成它的任务，因此赋予了行政机构一系列收集信息的手段。广泛地说，行政机构可以通过行政检查、搜查、扣押、传票和提交表格和报告来获取信息。在整体上，行政执行的调查阶段没有为美国联邦行政程序法所覆盖，（14）但可以为其他法律授权。因此，调查权并不包含在行政机构的一般权力之中。调查权一被授予，调查的安排和手段通常适用于非正式的和简易程序。

在美国，虽然检查是行政机构最广泛可见的调查手段，它也可能在没有听证的情况下，作为行政机构原始决定的基础。例如，农产品可以根据检查人员对有关产品的检查而进行分等和分类。美国联邦行政程序法认可这类程序，在这类程序中，行政机构的决定仅建立在检查的基础上，而排除通常的裁决式听证的要求。（15）

为执行目的而进行的检查或搜查必须由法律授权，行政机构通常可获得这种授权。在调查阶段中，调查手段的运用既可作为发现不履行行政规则和决定行为的手段，又可确保当事人的履行。尤其当检查被用来决定当事人不履行行政规则或决定时，美国宪法（16）要求行政机构在进入受规范的公司进行检查前，要事先得到司法批准。虽然最高法院最初认为宪法第4条修正案不适用于行政搜查，因为这种搜查的目的不是为了发现刑事犯罪活动，（17）但是后来法院改变了观点，认为第4条修正案和它的搜查令要求应用于居所和商业场所行政搜查。（18）然而，与刑法执行中要求在签发搜查证以前要有个人违法嫌疑相反，法院决定可以因为中立的原因而签发行政搜查令，例如，自上次检查以来隔一段时期的再检查，或者是随机检查（19）。

在本世纪70年代，法院也开始认可对普通规范的企业的行政搜查，行政搜查令是不必需的。虽然关于什么样的工业可以被定性为受“普通”地、“程度较高”地、“密切”地规范尚有争议，但许多长期被规范的工业，如酒精、鞭炮，以及近代服从于全面规范的工业均受制于这一规则，（20）在这种情况下，法院要求检查或搜查要服务于重要的政府利益，并且要依法在搜查前通知受影响的当事人。（21）这样，检查的可预先性取代了搜查令。

通常，行政机构也被授权来要求选民提供表格和报告。这样，行政机构可以依法或依据依法所制定的规则来要求在其管辖范围内的当事人定期提交报告，或保持纪录并在行政机构要求时提供。一般来说，如果受影响的当事人不能提供这种报告或表格，他会受到罚款或其他制裁。唯有当在报告中所要获取的信息专用于对当事人的刑事指控时，美国宪法认可不提交该类报告是一种特权。（22）但联邦行政机构在采用要求报告手段前，必须寻求总统行政与预算办公室的批准。根据1980年的《公文减轻法》，（23）行政与预算办公室被授权或者要求寻求报告的行政机构与其他行政机构协调其报告要求，或者认为行政机构的提议“对行政机构职能的履行，包括该信息是否有实践功用是不必要的。”（24）

在调查中，行政机构通常可以采用强制程序，或传票来支持一个在行政听证过程中的调查。传票或者要求当事人出庭作证；或者提交材料，一般为书面材料。在某些情况下，受影响的当事人可能有动力来提供所要求的信息。例如当申请许可或其他政府福利时，当事人必须提供信息以作为获得许可或福利的条件。然而，如果当事人拒绝服从调查传票，行政机构通常要求寻求司法执行。法院会维持行政机构依法定授权所采取的行为。法院也会决定调查的主体与法定目的是否相关，行政机构的要求是否太模糊或麻烦，以及要求提供的信息是否受法律保护。（25）由于受影响的当事人可以对法院执行行政机构传票的决定提起上诉，这种类型的司法程序可能会延迟正在进行的行政机构的执行。

最后，自我监督和自我审计也给行政机构提供了履行其决定的有关情况。从受规范公司的角度来看，自我审计对公司有益。对公司来说，对行政规则履行的自我监督比面对或保护自己免受行政或司法执行的代价要低。同时，自我监督可使受规范的公司来预测其是否达到了它所受制的规范项目的目标。免于行政机构执行的最好保障是避免违法。只要公司对其守法情况了如指掌，做到这一点并不难。为了有效地自我监督，受规范的公司必须有一套机制来建立和保持常规记录或者对行政规则的履行情况进行复审。此外，公司必须训练有关人员来负责监督履行。最后，一个成功的自我审计政策应该包括如何改正在审计中发现的错误的有关规定。

二、中美行政执行观点比较考定

虽然独立委员会，以及行政机构，必须服从公文减轻法，但是如果委员会采用公开投票的方式，他可以对行政和预算管理局的不批准行为表示反对。

在简单回顾了两国的行政执行制度与现状后，下面将从几个方面来比较中美行政执行的经验，以服务于中国的改革需要。

（一）哪些国家机关有权设定行政强制执行？

在美国，具体的行政机构设置法通常规定了行政执行的内容和手段。联邦行政程序法没有直接涉及执行问题，但规定“除非法律授权，行政机构不得签发、制定调查命令，并予以执行。”（26）这样，在美国，与执行程序和制裁一样，调查必须有法律授权。联邦行政程序法没有规定行政执行权。这种状况的形成很大程度是源于行政执行活动比较宽泛，在不同情况下，所要求的执行政策、策略和手段不同，此外，在一定程度上，美国新的行政执行制度是在本世纪70年代后在大多数规范项目中实质确立的，远在联邦行政程序法颁布之后。

此外在美国，实际的行政执行体制可能是立法与行政机构规则相结合的产物。通常，行政机构）设置法只广泛设定行政机构执行的长远目标和具体目标，而具体执行的内容及程序则由行政机构来制定。

在中国，目前法律没有规定哪些国家机关可以设定行政强制执行。一种较流行的观点认为行政强制执行应由法律设定，特别情况除外。行政法规和地方性法规不得设定行政强制执行。同样按照这一观点，部委规章和省、自治区及直辖市政府规章也不得设定行政强制执行。（27）这种观点的基础是行政强制执行是法律执行的最后阶段，其潜在的制裁十分严厉。行政强制执行可能会导致对相对人的伤害，因此，行政强制执行的规定需慎重考虑。

毫无疑问，这一观点有其合理性。然而，在某些情况下，设定行政强制执行的权力也应赋予地方当局。由于地方性法规覆盖大量地方事务，地方当局同样需要强制执行。在这一方面，美国的经验值得借鉴。此外，无论行政强制执行权如何分配，行政法规应当经法律授权后才能制定行政强制执行的手段和程序。

将美国与中国行政强制执行的设定加以比较，可以看出以下区别：第一，在美国存在两套设置系统，联邦和州都可以设置行政强制执行，这是由美国的联邦体制所决定的。而在中国，仅存在统一的设置体系。第二，在美国，联邦、州和地方政府都可以在他们自己的立法中设定行政强制执行，但在中国，仅中央和省一级地方政府有权设定行政强制执行，而且主要属于中央政府。第三，在美国，行政强制执行的设定权被赋予各级立法机关。除非法律授权，行政机构不得自行强制执行，而在中国，除法律设定强制执行外，行政法规也在设定行政强制执行。

（二）哪些国家机关实施行政执行？

在美国，行政机构决定的执行首先是行政机构的责任。根据行政机构设置法，行政机构可以有几种执行选择，包括在法院发动民事或刑事程序。然而，行政执行的决定最初由行政机构官员作出，而不是由法官或其他政府官员作出。

关于实施行政执行的主体制度，中国和美国在某些方面相同，而在另一些方面不同。相同的是行政机构和法院都有权力来执行行政决定，并且行政机构有多种执行选择。其区别在于，首先，在美国，行政机构可以发动行政程序来实施行政执行，但当当事人不服从行政机构的执行命令时，行政机构无权强迫当事人服从。相反，行政机构必须起诉和寻求司法执行。法院是强制执行的最后主体。但在中国，虽然法院在大多数情况下实施行政强制执行，但有些行政机关也可依法进行最后的强制执行。其次，在美国，法院参与行政执行的程度较高，尤其是强制执行。在中国，法院仅参与行政执行的最后阶段。

目前，中国正在研究如何完善行政执行的主体制度。主要有三种观点。第一种观点认为宜由法院负责强制执行。这种观点着眼于对行政机关的控制和保护当事人的权益。第二种观点主张行政强制执行权宜授予行政机关。在中国，这一观点，比较盛行，因为这一模式

可使得行政机关有效地进行行政强制执行，并可以减轻法院的负担。第三种观点建议维持目前的执行主体体制，但行政强制执行权应当在行政机关和法院之间合理配置。根据美国的经验，法院应该成为行政强制执行的最后主体，但行政机关应该被赋予更多的执行选择，法院的行政强制执行程序应更好地设置。

（三）行政执行的内容

在大多数情况下，美国的行政机构可以从一系列的执行手段中进行选择。取决于不同的行政机构，他们可以选择几种形式的制裁──行政命令（像中止或终结违法行为的命令，或暂停从事违法行为的受规范公司的许可证或营业执照），行政罚款或其他制裁，以及个别协调解决。此外，行政机构通常可以在法院寻求民事救济，包括禁止令，也包括罚金和其他制裁，行政机构也可以进行刑事指控。

一旦行政机构对当事人课以执行制裁，按行政机构决定司法复审的一般理论和术语，当事人也可以申请对该执行决定进行司法复审。具体地说，行政机构的执行决定可能会基于行政机构对事实的错误理解、对法律的误用、以及对其自由裁量权的滥用（如罚款的数量）而受到挑战。

在中国，行政机关在行政执行阶段也有几种选择，如给予行政处罚、申请法院强制执行或依法直接强制执行。有许多具体的行政强制手段为法律、或行政法规、地方性法规所确立，如强制扣缴。（28）这些强制手段可以分成两类：间接强制手段和直接强制手段。间接强制手段包括代履行和滞纳金等，而直接强制手段包括一系列的直接强制方法，像行政强制拘留。和美国一样，对所有的行政强制执行决定均可以提起行政诉讼。

在行政执行的手段上，中美两国有着重大的区别。在美国，行政机构可以寻求民事救济或刑事指控，也可以启动行政机构的执行程序。而在中国，行政机关主要依赖于行政程序，如果在行政程序后当事人仍不履行他们的义务，行政机关可以要求法院强制执行或依法自己强制执行。这里不存在民事救济。此外，除非在十分严重的情况下，刑事指控也不常用于行政强制执行。

（四）应遵循什么样的程序？

在美国，许多联邦行政机构制定了他们自己的内部规则和程序来指导行政执行。这类规则和程序主要涉及行政执行的非正式阶段，例如要求当事人提交的表格和报告，或涉及争议的协调解决。这类内部机构规则不需服从美国联邦行政程序法的规则制定要求。然而，这类规则一旦被制定，行政机构必须遵循，直到它被改变。

如果一个执行争议不能被解决，一个正式的裁决式的听证程序可能被要求。根据机构设置法的语言而定。如果是一个有记录的听证要求，（29）则要适用联邦行政程序法的正式听证条款，以及为行政机构设置法所规定的条款。根据相同的行政机构决定司法复审的观点和标准，可以对行政机构的执行决定提起司法复审。（30）

在中国，行政强制执行的程序很不完善。有关行政强制执行的程序分散规定在不同的法律、行政法规和地方性法规中。但是这些规定既不完整也不具体。因此行政机关在行政执行程序方面有较大的自由裁量权。至于法院的行政执行程序，法律规定比较含糊。关于法院是否要对行政强制执行决定进行实质性审查的争论至今没有解决。在一定意义上，法院在执行程序方面也有相当的自由裁量权。

关于行政执行程序，中美两国也有许多差异：第一，在美国，民事和刑事司法程序可作为行政执行的选择，取决于行政机构的权力。此外，如果行政机构申请法院执行其行政执行的命令，法院通常应用相对简单的程序。在中国，法院行政强制执行的程序比较特殊，不适用民事诉讼程序。第二，美国在行政执行中协商解决的程序选择非常特殊，这一程序可用比较小的代价解决执行问题。而在中国没有这类执行程序。

三、美国行政执行的实例：环境保护法的执行

（一）引言

任何规范项目执行的主要目的都是为了确保被规范者的自觉履行。由于减轻污染的经济代价很大，所以许多污染者有很大的动力来避免，至少是延迟“受到清算的日子”，也就是他们必须服从需适用的污染控制要求的那一天。因此，美国联邦环境法包含了非常有力的执行条款，由美国联邦环保总署负责执行。

美国联邦环保总署对环境法的执行分两个阶段。在第一阶段，环保总署必须收集证据，决定违法是否发生。在第二阶段：环保总署必须决定采取执行行为。如果采取行动，它将决定运用哪一种执行手段。由于执行费时而且费用昂贵，因此，联邦环保总署装备了一个执行的“武器库”（多种执行手段）。这些“武器”的有效使用要求环保总署在每一个案件中要根据具体的情况选择最好的执行手段（包括决定不采用任何执行手段）。

（二）调查违法

决定被规范的企业是否守法不像人们所想像的那样容易。通常工业设施要服从一系列令人困惑的对污染物排放的限定。如果被规范的主体数量大而且有很大差异，那么对这些主体是否服从这些限定的监督和测量可能会非常困难。面对这些困难，有效的环境执行主要依赖于自我监督和自我报告，即把它作为一种发现违法的手段。因此，现行大量的环境法授权联邦环保总署要求受规范者承担监督、保持记录和报告的义务，由于依赖于受规范者自我报告其违法有明显的缺陷，因此，法律通常也授权环保总署进行实地检查和签发提供信息的传票。从技术上说，这种强制获得信息的手段是在没有法院介入的情况下采取的。受规范的企业认为：从长远来看，服从环保总署提供信息的要求，与其保持一种和谐的工作关系对企业有益。因此，环保总署的大多数检查都是提前安排，以保证企业的关键人员到场，环保总署要求的信息很少或不会受到抵制。在那些可能最终导致刑事制裁的案件中，这些自愿的安排将为环保总署或联邦调查所取代。这些检查将根据有关的搜查令进行，并且这种诉讼程序要由司法部提起，大陪审团裁决。

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