农民林地与国营单位发生争议如何处理

一、林木林地权属争议的概念、特征及其表现形式
为了正确掌握林木、林地权属争议的处理程序，首先应当正确理解什么是山林权、山林权包括哪些内容和山林权属争议的概念、特征及其表现形式，才能够在调处山林权属争议过程中做到立案准确，程序合法。
（一）山林权的概念：
山林权是林地所有权、林地使用权和森林、林木所有权的总称，是指山林所有者依法享有对森林、林木、林地的占有、使用、收益和处分的权利。
1、林地所有权：是指林地所有者依法对林地享有占有、使用、收益、处分的权利。林地所有者可以将林地的占有、使用、收益、处分四项权能依法转让给所有者以外的主体，成为独立行使的一项权利。
2、林地使用权：是从林地所有权中分离出来的一项独立的权利，是指依法对林地享有利用或经营的权利，因此有人又称为林地经营权。
3、林木所有权：是指森林、林木所有者依法对森林、林木享有占有、使用、收益和处分的权利。
（二）山林权的内容：
山林权的内容包括山林所有者对森林、林木、林地的占有、使用、收益和处分的四项基本权能。在一定条件下，这四项权能可以与所有者相分离，分别成为独立的权利，但这种分离并不意味着所有者因此而丧失所有权，相反，正是所有者对自己行使所有权的体现。
1、占有权：是指山林所有者依法对自己的森林、林木、林地进行实际拥有和控制的权利。占有权可以由山林所有者直接行使，也可由非所有者行使。非所有者占有可分为合法占有和非法占有。合法占有是指依照法律规定或所有人的意志由非所有人享有占有权，否则就是非法占有。
2、使用权：是指根据森林、林木、林地的性质、性能和用途加以利用的权利。使用权可由山林所有者行使，也可由非所有者行使。对非所有权人来说，使用也可分为合法使用和非法使用，根据法律规定或所有人的同意而使用的是合法使用，否则就是非法使用。
3、收益权：是指山林所有者或经营者收取由森林、林木、林地所产生的自然或法定的利益的权利。收益权可由山林所有者享有，也可由非山林所有所有权者享有。
4、处分权：是指山林所有者对森林、林木、林地进行处置、决定其命运的权利。它是山林所有者最基本、最重要的权利。处分权可分为事实上和法律上的处分权二种。如将林木采伐、利用是行使事实上的处分权，对林木出卖、转让则是行使法律上的处分权。
（三）山林权属争议的概念：
实践中，弄清什么是山林权属争议是十分重要的，它关系到立案的准确性和证据的有效性问题。
1、山林权属争议的概念：
山林权属争议是森林、林木、林地所有权和使用权争议的总称，又简称为“权属争议”。它是指一方当事人通过一定方式对森林、林木、林地的所有权和使用权归属提出主张而对方表示异议的双方行为。
2、山林权属争议的特征：
①必须是双方行为：一方当事人对权属提出主张必须有相应的一方与之对应，否则，孤掌难鸣，不成争议。
②必须有异议：如果一方提出权属主张另一方表示赞同也就没有争议。只有对权属有不同主张才算争议。
③必须是涉权异议：涉权是指涉及森林、林木、林地的所有权和使用权的归属问题。

二、山林权属争议的原因分析
山林权属争议纠纷产生的原因错综复杂，多为数种诱发因素并存，分析归纳起来主要有：
（一）地形地貌复杂。一是山场林地的地形复杂而使四至界限难以正确描述。二是一山多名，易被人张冠李戴、移花接木而难以认定。三是因互存“插花山”，互相越界作业，造成四至不清，地界不明。四是历年搞水利建设、修建公路、造林整地或山地开发，造成地貌变动，影响四至准确。
（二）权属证据不实不祥。一是山林确权次数多而乱。从土改到现在，经历了合作化时期的调整，人民公社化后的“一平二调”，六十年代的“四固定”，八十年代的“林业三定”。由于山林确权次数较多，经验不足，使山林权属更换频繁，出现一些权属证据不实。加之一些山林面积强制划拨，无偿占用，当时又未办划拨手续，未订协议，或书面契约条款不明不细，使口头协议失效、书面协议解释不清。二是山林确权操作不严。在历次确权中，群众对权属证据的重要性认识不足，一些经办人员素质又较低，操作马虎，写错山名，加之验收不严，因而出现漏登、重登、错登等现象。三是人为制造假证。少数乡村经办人员为本地本村多争山林权，利用发证之机暗箱操作，偷填他人山场，或利用其他欺骗手段将他人山林权占为己有。数年之后，当另一方知道时，因手中无据，有口难辨。四是许多林权证未附标准图，只有文字说明，使地物标模糊不清，有的证据甚至出现四面是山或四面是田的现象。加之没有固定界桩，四至难分。五是集体或个人证件保管不善，因政治运动、失火、水淹、被盗等原因，造成证据灭失。
（三）少数基层组织涣散。一是少数基层组织软弱涣散，没人管事，不敢管事，甚至形成纠纷械斗隐患也没人向上反映或不及时反映。二是少数基层干部，存有本位主义和地方保护主义思想，缺乏全局观念，无原则地偏袒一方。有的在上级调处时甚至搞“针锋相对，寸土必争”；有的下了裁决拒不执行；有的不仅不配合上级调处，反而说假话、出假证，甚至阻挠调处工作，谩骂围攻调处人员；有的节外生枝，违
背已签订的协议，闹出新的纠纷，导致新的争端。三是少数村组政治思想工作薄弱，经常性的法制宣传教育不够，致使一些群众思想素质差，法制观念淡薄，认钱不认理，认姓不认法，遇到问题不通过法律手段解决，而是用武力征服。四是少数基层组织疏于教育和管理，致使宗族势力抬头。一些村组农民，采取修家谱、建祖坟、立族规、攀华宗等方式，排挤外姓和小姓，争山霸地。甚至出现少数基层干部，直接参与宗族派性活动。

三、林木林地权属争议处理的原则
第一、合法性原则。合法性原则是指行政权力的设定、行使必须依据法律、符合法律，而不能与法律相抵触。就土地林地确权而言，遵循合法性原则即要求土地林地确权的执法者在实施土地林地确权行为时，必须遵守宪法、法律、行政法规、地方性法规及自治条例、单行条例等有关土地林地确权的规定。合法性原则包含合乎实体法与合乎程序法两个方面，违反实体法或程序法即构成对合法性原则的破坏。如果土地林地确权不遵循合法性原则，则该行政活动将因此违法，再奢谈遵循其他基本原则已无意义了。坚持合法性原则，是“依法办事”的内在要求，是实现行政法治的重要保证。
第二、合理性原则。合理性原则是指行政决定内容要客观、适度、符合理性。合理性即合乎理性，以理性作为思考和行动的参照系，通常的目的是“为我们的观点寻找令人信服的根据”，而该根据最核心的条件就是要达到令人信服的程度、符合公平正义观念的要求。　合理性原则的内涵在于：行政行为的动因应符合行政目的；行政行为应建立在正当考虑的基础上；行政行为的内容应合乎情理。可以说合理性原则主要是针对行政裁量而存在的。对土地林地确权行为不完善的法律规范，无形中又扩大了行政机关在处理土地林地权属纠纷时的自由裁量范围。防止滥用自由裁量权的行之有效的办法就是坚持合理性原则。坚持合理性原则既有利于保障行政权力合法行使，也有利于维护公民、个人、组织的合法权益。
第三、维护国家利益原则。就土地林地确权而言，维护国家利益原则是指人民政府在实施土地林地我确权行为时，应尊重我国国家利益。它是政府进行土地林地确权行为时应遵循的一个重要原则。土地林地不仅是当事人之间的事情，而且关系到社会公共利益，关系到国家利益，在解决土地林地权属纠纷时，如果涉及到国家、集体和个人利益时，应以维护国家利益为不可动摇的原则。当然，维护国家利益并非只保护国有单位或集体单位的利益，而是指在公平、合法、合理的基础上，坚持维护国家利益，正确处理好土地林地权属纠纷，以不致使国家利益受到损害。
第四、保护当事人合法权益原则。保护当事人合法权益原则是指通过土地林地确权，确保相对人合法利益得到实现。它是政府实施土地林地确权行为的一个根本目的。我国人民民主专政的国家性质决定了广大人民群众享有广泛的权利，而且国家具有保障人民这些权利得以充分实现的职责。另外，权利是现代法律制度的逻辑起点和终极关键，行政机关有义务促进相对人合法权益的实现。
第五、保护林地森林资源和合理开发利用原则。保护林地森林资源和合理开发利用原则是指政府在实施土地林地确权时应考虑有利于环境保护的前提，作出的处理决定应利于保护林地森林资源和合理开发。土地本身就是一个生态系统，土地、土壤及其附载的森林、草原等都是环境的构成要素，对土地林地的破坏会造成对环境的破坏，保护土地林地就是保护环境。合理利用土地、保护林地是改善环境和保护生态系统的重要方面。在处理有关土地林地权属纠纷时，尤其是处理各方均没有合法有效的权属凭证的土地林地权属纠纷时，更应坚持保护林地森林资源和合理开发利用原则，以利于资源环境的保护和利用，保持生态平衡。
第六、有利于团结稳定原则。有利于团结稳定原则是指政府在实施土地林地确权时，应本着促进争议各方搞好团结，保证社会稳定的原则进行土地林地确权。国民经济各部门、各行业的生产建设都离不开土地及林地，尤其在农业生产中，土地林地是最基本的生产资料，农民将土地和林地视为“命根子”，司法实践中，土地林地权属纠纷基本上发生在农村，当事人的矛盾一般比较尖锐，因土地林地权属纠纷引起的械斗也不鲜见。因此，在处理土地林地权属纠纷时，坚持有利于团结稳定这一处理原则，对化解矛盾、解决纠纷有着不可忽视的重要意义。

四、林木林地权属争议处理的法律依据
《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《林木、林地权属争议处理办法》、《湖南省林木林地权属争义处理办法》。

五、林木林地权属争议处理的机构
《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条规定：土地林地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

六、林木林地权属争议处理的程序
（一）林木、林地权属争议的立案审查
1.立案条件：
立案审查是指人民政府对当事人的要求调处权属争议的申请进行审查，决定是否立案的工作过程。立案审查，首先要明确立案的条件是什么。根据《调处办法》规定精神，立案应当同时具备下列四个条件：
（1）申请人应当是与本案有直接利害关系的全民、集体所有制单位或公民个人；
（2）有明确的被申请人；
（3）有具体的请求事项和所根据的事实与理由；
（4）属于人民政府受案范围和受申请人民政府管辖。
2.审查的内容：
（1）审查申请人是否合格；
（2）审查被申请人是否明确；
（3）审查有无具体的请求事项和所根据的事实与理由；
（4）审查是否属于人民政府受案范围和受申请人民政府管辖。
3.审查后的处理：
（1）决定受理：人民政府经审查，认为符合立案条件决定受理后，应当着手如下工作：
①应在收到申请书后十五日内立案。
②向申请人发出受理通知书。
③确定承办人进行查办。
（2）不予受理：人民政府经审查后，认为不符合立案条件的，应当在十五日内书面通知申请人不予受理，并说明理由。
（3）下列几种情况可不予受理：
①个人之间因责任山合同、界址纠纷案（由人民法院直接受理）；
②林业侵权纠纷案（由人民法院直接受理）；
③持有经人民政府处理已发生法律效力的决定书，内容符合法律规定的；
④已经由人民法院审理判决的；
⑤一方没有任何合法证据，另一方持有合法有效的权属证书，权属清楚，并向人民法院提起民事侵权诉讼的；
⑥其它原因不应受理的。
(二)调查、调解与裁决
1.调查：
调查是受理案件后所要进行的重要工作。调查是为了发现、收集、保全证据，证明案件事实，为案件的裁决提供事实依据。
2.调解：
调解是指在人民政府（调处机构）的办案人员的主持下，当事人双方对争议林木、林地权属及其有关事宜，通过平等协商、互谅互让，达成协议的工作方法。《处理方法》在处理程序中规定了在作出处理决定前应当进行协商调解的前置条件。
3.裁决：
裁决是指人民政府在查清事实，对权属争议的实体性问题（争议标的）作出处理决定的工作。它是处理阶段的最后一段工序。

七、林木林地权属争议处理的事实认定
土地林地确权行政案件由于历史、客观等原因，土地林地权属不明确，长时间存在争议，大多数缺乏有效证据，给审理土地林地确权案件带来一定的困难。土地改革、“四固定” 不彻底，以及在其后一系列政治运动中土地林地权属发生多次变更，历史遗留问题多，且缺少书面形式的文字记载，时间长，地形地貌已变，难于认定。土地林地确权行政案件，多发生在农村，涉及面广，政策性强，土地林地作为农民的生产、生活资料，与农民关系非常之大，特别是改革开放后，土地林地利用价值不断提高，发生的纠纷也随之增加。由于存在以上诸多原因，所以处理土地林地确权案件，要遵重历史，遵重现实，要从有利于国家建设，有利于生产、生活，有利于管理和利用的角度来处理争议。对土地改革时的土地证、1962年的“四固定”以及以后的一系列变化情况，要综合分析认定。
解放初期人民政府发的《土地房产所有证》，是土地改革时农民确认土地林地权属的凭证，但后来我国的土地林地权属有过几次变动，经过合作化时期，土地林地随人入社，土地林地由私有改造成农业合作社集体所有。随后又经过人民公社，将农业合作社集体所有扩大到人民公社集体所有。到1962年“六十条”公布后，对土地（林地）、耕畜、农具、劳动力进行了“四固定”，按属地原则对土地林地进行统一的调整，归就近的生产队集体所有。因此，以土改时的土地证，并不能证明土地林地的所有权。
“四固定”作为我国农村集体土地林地所有权的依据应该说是明确的，但有些地方“四固定”不彻底，且“四固定”主要是对耕地和林地，对当时未开发的荒地，一般不固定。长阳在“四固定”时期的土地（林地）确权基本上没有法定形式的文字记载，应当通过田亩造册、交粮纳税、经营管理及使用情况等因素综合分析认定，只有以上因素欠缺的情况下，才可参照土改时的土地证。
在1962年以后的历次政治运动中，有些地方对土地林地的权属作过变更，如“农业学大寨”时期开荒造田、平整田洋、农田基本建设等，都对土地林地进行重新规划调整，由于村、社、队、场合并或者分割发生土地林地权属变更。对这些通过合法转移土地林地权属的事实，可以按变更后的事实来认定。
总之一句话，林木林地权属争议处理应当根据依法核发的林权证确定权属，对于权属不清的集体所有林地，一般应以“四固定”时确定的权属为准，对于“四固定”时未确定权属或虽已确定权属但因材料失散而无据可查的，可参考合作化或土地改革时确定的权属。在有关证据材料不充分的情况下，应从实际情况出发，兼顾经营管理、有利于生产和照顾当事人利益的原则进行协商解决。

八、林木林地权属争议处理应当注意的事项
（一）以调处为主，不断探索山林权属争议的调处对策
山林权属争议引发的群众性纠纷危害甚大，既分散了领导的精力，又严重影响了经济发展和社会稳定。鉴于山林权属争议本身的复杂性和特殊性，为寻求有效的解决办法，这里浅谈几点对策思考。
1.加强领导。“群众利益无小事”。各级党政组织一定要针对存在的问题，花大力气，下真功夫给予妥善解决。一是要搞好调查研究，深入实际，深入一线，摸清情况，解剖“麻雀”，找准存在问题的症结，对症下药。二是要切实解决“头重脚轻”的问题，从组织、制度、经费等方面研究制定加强基层组织建设的具体措施，有效解决一些基层组织软弱涣散的问题，增强基层领导班子凝聚力和战斗力。三是要切实解决一些基层干部素质不高的问题，通过严格教育、严格训练、严格管理、严格要求，提高他们的综合素质和整体素质。四是要关心爱护基层干部，注重解决他们的实际困难和问题，调动基层干部的工作积极性。五是要建立健全激励约束机制。对工作有成绩的，要给予表彰奖励，对因工作不力，
引发山林权属纠纷的，要严格追究有关领导和干部的责任。
2.健全组织。一是对未成立山林权属争议调处机构的，或有机构但人员、经费、设施等未达到要求的，责成成立机构，健全组织，并达到要求。县级林权办要确保编制数，并注重人员素质，配备专用工作车辆，保障工作经费。二是加强对调处人员的业务培训，并组织开展调研活动，以提高调处人员的业务水平和办案能力。
3.完善立法。法律法规应当明确规定：山林权属争议案件的处理属于县级以上人民政府最终裁决的具体行政行为。资源权属的确权，是行政权的重要组成部分，而且只能由行政权来解决。二是发生在乡（镇）范围内的山林权属争议，当事人可向所在地乡（镇）人民政府提出调解申请。三是县人民政府可根据当时的政策，审查本级政府以往颁发的辖区内山林权属证件的真伪及有效性，并有权予撤销和修改。四是对土改后作出的文字表述不清、山名错填等有明显错误的协议，要立案调处，对其错误部分进行纠正。
4.注重方法。解决山林权属争议问题，各级组织既要高度重视，又要讲究方式方法。一是要加强宣传。通过召开干部群众会、干群代表座谈会、印发宣传资料、开展政策法规咨询等多种形式，向农村干部群众宣传党的方针政策和国家法律法规，提高他们的思想认识，增强他们执行政策和法律法规的自觉性。二是要转变干部作风。一方面，各级干部要自觉加强政治理论、政策和法律法规等知识的学习，不断提高政策理论水平，掌握更多的法律法规知识。另一方面，要以冷静、务实、稳妥的工作方法，做好群众的说服教育工议，要本着实事求是的原则，认真开展排查。属于事实清楚、证据确凿的，要坚决维护山林所有权；属于事实不清楚，证据不充分的，要坚决纠正，不能留下隐患。对一些因地形地貌复杂引起的山林权属争议，要通过协商调解的办法，给予解决。四是要完善管理。当前的林政工作，必须吸取以往的教训，注重确权质量。凡确定的山林权属，除应有有效的证件外，还要绘制好标准地形图，并将所有信息进入微机，实行科学规范管理。
5.严格执法。一是加强治安管理，坚决收缴非法管制刀具和枪支，没收械斗武器。二是对煽动群众哄抢林木、抓人打人、捣毁房屋、抢夺财产、对抗执法人员，甚至组织宗族械斗等事件，司法机关必须及时依法严肃处理。对拒不调处，调处不及时或制止不力，延误时机，致使矛盾激化、事
态扩大的有关领导和直接责任人，应追究责任。三是对参与纠纷的人员，是党员或国家工作人员的，一律从严处理。触犯刑律的，由司法机关追究法律责任。
（二）协商解决、行政裁决和司法裁决，三管齐下
调处山林权属纠纷的常用方法有协商解决、行政裁决和司法裁决。协商解决的适用以山林权属纠纷的性质不属于单方违法行为和当事人自愿及以尊重事实为基础;行政裁决方法的运用以经过当事人协商没有解决和未经人民法院审理为条件;司法裁决方法的运用则以必经行政裁决程序和在规定期限内向人民法院起诉为前提。认为协商解决方法有利于协议的遵守和执行,有利于增强团结和促进社会的稳定,但调处的时间较长,耗费的财力和物力较多;行政裁决方法效率较高,能及时有效地处理山林纠纷,抑制“无理争山”现象,但易造成当事人之间的对立情绪,行政裁决后的执行效果不佳;司法裁决方法最具有公平性和公正性,所费人力财力物力最少,但裁决后的执行没有保障。