（二）落实最严格的耕地保护制度，提高粮食安全保障能力

全面认识耕地的生产功能、生态服务功能和社会保障功能。耕地不仅可以提供农产品，保障粮食安全，还可以提供很多非商品化的服务，如保持空气质量，为野生动物提供栖息地，保护湿地，提供地下水交换等；以及优美的风景、文化和历史景观；更重要的是耕地提供了社会保障功能，失去土地的农民不仅面临失业的问题，由此产生的失落感还会带来诸如治安、贫困等一系列社会问题。全面认识耕地的各项功能，一方面可以把耕地损失的外部成本“内部化”，把耕地损失造成的社会、生态、机会成本以及对后代的代价纳入市场成本，重新建立耕地用途转移的成本核算体系，使占用耕地者付出足够的代价来补偿耕地的损失；另一方面，可以让更多的群体受益于耕地保护，从而激发地方政府、耕地的所有者、耕地的使用者和公众等耕地保护各群体对耕地保护的热情和动力，赢得更广泛的支持，营造良好的耕地保护的社会环境。

科学评价耕地的质量和区位，明确必须受到保护的耕地。10多年来，我们严格土地用途管制，加强耕地保护管理，取得了积极成效，但耕地保护形势依然严峻，耕地占补平衡重数量轻质量问题仍比较突出，2009年以来高质量耕地比重依然持续下降。2012年我国《农用地质量分等规程》、《农用地定级规程》、《农用地估价规程》三个国家标准正式实施，农用地质量管理获得国家统一标准，为我国耕地保护向数量与质量并重提供了科学依据。充分利用利用农用地分等定级等成果，健全耕地质量等级评价制度，作为划定永久基本农田、建设用地审批和补充耕地审查的依据。将城镇周边和交通沿线的优质耕地、土地整治建成的高标准农田等优先划入基本农田，实行严格管理、永久保护。划定城市开发边界，严格控制城市建设用地规模，城市发展尽量避让优质耕地。

调节土地收益分配。耕地保护政策的实质是政府从社会最优的角度出发，通过一系列政策措施的运用，解决粮食安全同经济建设、社会发展、生态保护之间，以及私人土地利用决策与社会利用决策不相一致的矛盾。当前我国已经成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的转变，但是耕地保护体制与政策仍带有浓厚计划体制色彩。土地资源管理在任何国家都不是完全市场化的，政府干预是必要的手段，但在市场经济下，耕地保护不仅要考虑耕地的资源属性，也要考虑耕地的生产要素属性。调节城乡之间、不同土地用途之间、不同地区之间、不同环节之间的土地收益分配，从根本上解决乱占滥占耕地、建设用地无序扩张等违法违规用地现象。