发挥国土资源管理在宏观调控中的作用编好主体功能区规划

十届全国人大第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次提出编制主体功能区划规划。2007年7月26日，国务院下发了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发[2007]21号）。 为贯彻落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》进一步明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。

一、编制主体功能区规划的含义和意义

编制主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

编制主体功能区规划，推进形成主体功能区，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。

二、主体功能区的层次

主体功能区规划工作分层次推进，全国主体功能区由国家主体功能区和省级主体功能区组成，分国家和省级两个层次编制规划。

国家主体功能区规划，主要是解决国土空间开发的全局性问题，包括国土空间开发的指导思想、战略目标、开发原则，国家层面优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域的范围、功能定位、发展方向、目标，以及政策、法律法规、规划、绩效考核等方面的保障措施。国家主体功能区不覆盖全部国土。

省级主体功能区规划，一方面要根据国家主体功能区规划，将本行政区范围内国家主体功能区确定为相同类型的区域，保证数量、位置和范围的一致性；另一方面对本行政区国家主体功能区以外的国土空间，根据国家确定的原则，结合本地区实际，确定为省级主体功能区。

市县两级行政区空间尺度较小，空间开发和管理的问题更具体，不必再划定主体功能区。主要任务是落实国家和省级主体功能区规划对本市县确定的主体功能定位。

三、主体功能区的定位和方向

（一）优化开发区域

优化开发区域是指经济比较发达，人口比较密集，开发强度较高，资源环境问题更加突出的区域。提出优化开发区域，既是针对一些经济密集区存在过度开发隐患，必须优化发展内涵的迫切要求，也是面对日趋激烈的国际竞争，增强我国国家竞争力的战略需要。优化开发区域要成为提升国家竞争力的重要区域，全国重要的人口和经济密集区，带动全国经济社会发展的龙头。要把提高增长质量和效益放在首位，保持经济持续增长，提升参与全球分工与竞争的层次，率先提高自主创新能力，率先实现经济结构优化升级和发展方式转变，率先完善社会主义市场经济体制。

（二）重点开发区域

重点开发区域是指有一定经济基础，资源环境承载能力较强，发展潜力较大，集聚经济和人口条件较好的区域。重点开发区域也不是全部国土都要开发，必须控制开发强度；在集聚经济的同时，必须集聚相应规模的人口；在推进工业化和城镇化的同时，要切实保护好耕地，降低资源消耗，减少对生态环境的损害。

重点开发区域要成为集聚经济和人口的重要区域，支撑全国经济发展的重要增长极。要在优化结构、提高效益、节约资源、保护环境的基础上加快经济发展，推进工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发和禁止开发区域的人口转移。要区分近期、中期和远期开发时序，对目前尚不需要开发的区域，要作为预留发展区域予以必要的保护。

（三）限制开发区域

限制开发区域是指关系国家农产品供给安全和生态安全，不适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发的区域。限制开发区域主要是限制大规模、高强度的工业化和城镇化开发活动，不是限制其资源环境可承载的产业发展，更不是限制社会发展。

限制开发区域要成为保障国家农产品安全的重要基地，保障国家生态安全的重要区域。农业地区要以发展农业为首要任务，切实保护耕地，着力提高农业综合生产能力。生态地区要以生态修复和环境保护为首要任务，增强水源涵养、水土保持、防风固沙、维护生物多样性等的能力。要在保护和发挥农业功能、生态功能的前提下，适度发展矿产资源开采、旅游、农林产品加工以及其他生态型产业。严格保护自然植被，禁止过度放牧、无序采矿、毁林开荒、开垦草地和湿地等行为。

（四）禁止开发区域

禁止开发区域是指依法设立的各类自然文化保护区域。包括自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等。禁止开发区域要成为保护自然文化遗产的重要区域。包括：有代表性的自然生态系统保护区，珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区，有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址。要依据法律法规规定和相关规划实施强制性保护，保持原真性、完整性，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动，引导人口逐步有序转移。

四、充分发挥国土资源管理在主体功能区规划编制中的作用

在编制主体功能区规划过程中，应充分发挥国土资源管理的重要作用。

（1）在国土空间进行客观分析评价中要充分考虑到国土资源等因素。 一是资源环境承载能力评价中，要充分考虑土地、矿产资源的丰裕程度，地质灾害的频发程度等；在现有开发密度评价中要考虑土地资源在特定区域工业化、城镇化的利用程度，矿产资源的开发程度；在发展潜力评价中要考虑土地、矿产资源的环境承载能力和节约集约利用土地、综合开发矿产资源的潜力，以及地质灾害的发生预测。

（2）在确定主体功能区时要充分考虑国土资源因素。 对于土地利用强度较大，工业化、城市化较为集中的地区，一般应考虑确定为优化开发区域；土地资源开发强度不大，土地利用有较大空间的地区，一般应考虑确定为重点开发区域；以农业为主的地区，土地利用现状主要为农用地，原则上要确定为限制开发区域；生态环境承载能力较弱的地区，原则上应确定为限制开发区域，但矿产资源丰富的，可以适度开发矿产资源。依法设立的自然保护区区域，土地利用现状属于林地、草地、水域用地，沼泽地等，原则上应确定为禁止开发区域。

（3）充分发挥国土资源管理政策对主体功能区的保障作用：一是土地政策。确保全国耕地保有量18亿亩目标，实行差别化的土地利用政策，促进集约用地、节约用地。严格控制优化开发区域建设用地规模，适当扩大重点开发区域建设用地规模。严格控制工业用地增加，适度增加城市居住用地，研究和完善与吸纳外来人口相适应的城市建设用地政策。限制开发和禁止开发区域要实行严格的土地用途管制，严禁水面、湿地、林地等生态用地改变用途。二是矿产政策。通过制定矿产资源开发政策，促进矿产资源综合开发、合理利用，一方面为经济社会发展提供矿产品，另一方面保护资源环境，保障主体功能区目的的实现。三是地质灾害防治政策。进一步完善地质灾害防治体制和机制，科学规划地质灾害防治工作，加强和改进地质灾害预防和治理工作，避免和减少地质灾害给人民生命和财产造成的损失，对维护社会稳定、保障生态环境、促进国民经济和社会可持续发展具有重要的意义。